Регулирование и контроль в системе менеджмента - Окружающая среда как предмет государственного регулирования

Оглавление:

Проблема управления окружающей средой уже в начале 70-х годов XX века приобрела статус одной из наиболее приоритетных и острых проблем человечества. Известно, что достаточно сложно поддерживать темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических проблем сохранения природной среды для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, является основной задачей экологического менеджмента как в России, так и за рубежом. Многие страны мира работают над созданием эффективных инструментов для управления этой сферой деятельности. Для решения задач по охране окружающей среды были разработаны административные, экономические и рыночные методы. Формируясь под влиянием экономических, политических, исторических, социальных и этнокультурных факторов разных стран, они включают в себя различные инструменты управления. Указанные проблемы осложняются тем, что они связаны с необходимостью комплексного управления безопасностью социально-экономических систем.

Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой области в соответствии с законодательством заключается, прежде всего, в выполнении возложенных на них задач и функций государственного и отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды. Анализ законодательства позволяет выделить следующие основные функции: Принятие законодательства, координация экологически значимой деятельности, планирование использования, охрана природных ресурсов и окружающей среды, экологическое регулирование, экологическая оценка, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды), учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, например, загрязнения окружающей среды. В рамках экологического законодательства перечисленные функции являются не чем иным, как основными мерами по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. В совокупности эти меры составляют эколого-правовой механизм. В контексте государственного управления эти меры становятся функциями управления в соответствующей сфере, т.е. основными направлениями его деятельности. В то же время исполнительные органы не выбирают сами, какие функции управления они должны выполнять. Эти функции определены законом, и целью существования административных органов является их выполнение с максимальной эффективностью.

В области охраны окружающей среды и природных ресурсов элементом системы является процесс управления. Широко используются функциональный, структурный, уровневый и другие методы декомпозиции процессов управления. В функциональном методе процессы управления ориентированы на функции охраны окружающей среды и управления природными ресурсами. Направление специальной функции охраны окружающей среды и управления природными ресурсами используется для группировки задач управления на основе общности областей функциональной нагрузки органов управления.

Структурный метод предполагает декомпозицию на основе структуры объекта управления, т.е. на основе различных группировок природных ресурсов, хозяйственных единиц, положительных и отрицательных результатов их деятельности, населения. Большинство разработок по организационному проектированию управления экологическими и природными ресурсами использовали именно этот метод. Это привело к тому, что результаты организационного планирования по каждому блоку, включая ресурсные блоки, не были комплексными и ориентировались на отраслевой эффект или эффект производителя, без учета всего объема. Подклассификация объекта управления используется для группировки задач по типу объектов управления в зависимости от их структуры. В классификационную таблицу включены практически все объекты общественного производства, которые подлежат наблюдению, стабилизации в определенных пределах или переводу в целевое состояние.

Уровневый метод сводится к делению административных комплексов на типы, определяемые уровнем управления. Также заслуживает внимания классификация процессов по информационным технологиям, связанным со сбором, хранением, передачей и обработкой экологической информации. Уровень управления используется для группировки процессов по типам, определяемым иерархией организационной структуры управления в условиях интеграции в глобальную экосистему.

Окружающая среда как предмет государственного регулирования

В настоящее время конкретные формы, содержание и инструменты административно-правового механизма регулирования охраны окружающей среды активно обсуждаются на государственном и муниципальном уровнях власти. На государственном уровне предпринимаются попытки определить оптимальное соотношение методов, средств и способов управления, используемых специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и другими органами власти для эффективной реализации экологической функции государства. Уже в 1999 году Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала «Обзор природоохранной деятельности. Российская Федерация», в котором был выявлен ряд серьезных экологических проблем. Эксперты ОЭСР дали следующие рекомендации:

Укрепить систему контроля за соблюдением экологического законодательства и нормативных актов, в том числе обеспечить прозрачность их применения, сократить возможности для принятия произвольных административных решений;
Упорядочить структуру экологического регулирования (стандарты, разрешения, платежи), пересмотреть стандарты для приведения их в соответствие с международными нормами, пересмотреть законодательство для устранения несоответствий и ликвидации пробелов;
Достижение согласия между представителями различных органов власти по общей методологии оценки экономического ущерба;
постепенно, в зависимости от экономических условий, увеличивать платежи за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов до уровня, когда они будут существенно влиять на экономические решения компаний и государственных учреждений;
Пересмотреть институциональную структуру с целью значительного повышения потенциала для разработки и реализации общенациональной экологической политики, в частности, путем повышения статуса и полномочий федеральных экологических агентств;
Развитие эффективной системы взаимодействия между федеральными структурами исполнительной власти и органами управления отдельных субъектов.

На основе проведенного анализа можно выделить три группы методов управления, которые дополняют друг друга по реализуемым функциям.

Группа 1: Установление стандартов, лицензирование, сертификация.

Группа 2: Стандартизация, экологический аудит.

Группа 3: Плата за загрязнение, налоги на загрязнение, экологическое страхование.

К первой группе относятся административные методы управления. Они в основном выполняют функции регулирования и контроля и характеризуются низкой эффективностью в достижении целей охраны окружающей среды и стоимостью их реализации. Главный недостаток административных методов управления заключается в том, что они не стимулируют поиск наиболее эффективных решений.

Вторая группа методов управления относится к системе экологического менеджмента. Стандартизация и экологический аудит мотивируют предприятия к применению принципов экологического менеджмента, что в свою очередь привлекает к предприятию внимание международных экологических организаций мирового сообщества, а также дает дополнительные возможности для развития отношений с деловыми партнерами за рубежом, создает скачок в отношениях с инвесторами, местными органами власти и государственного экологического контроля, населением; открывает возможность укрепления и расширения позиций предприятий в мире. Деятельность по управлению окружающей средой может привести к значительному экономическому эффекту за счет экономии и сохранения сырья, материалов и энергетических ресурсов.

Третья группа содержит методы экономического управления, реализующие следующие функции управления: Стимулирование, перераспределение, накопление.

Практическая реализация функций экологического менеджмента представлена в следующем разделе.

Растущее осознание различными социальными институтами последствий взаимодействия общества и природы, когда общество ухудшает свое качество путем различных воздействий на окружающую среду, что в свою очередь негативно сказывается на качестве жизни самого общества, приводит к существенным изменениям в формировании основных управленческих подходов к отдельным видам социальной деятельности. В этом контексте очень важно, чтобы экологические аспекты деятельности не считались вторичными по отношению к экономическим и социальным аспектам. Этот подход находится в рамках концепции перехода к устойчивому развитию, которая была закреплена в законодательстве как на международном, так и на региональном и национальном уровнях.

Экологическое страхование

Одним из инструментов регулирования природоохранной деятельности является обязательное экологическое страхование. Создание страховых фондов на случай чрезвычайных ситуаций становится основной статьей экономических расходов для экономики и государства. Страховые компании должны решать вопросы возмещения ущерба пострадавшим. Экологическое страхование возникло как принципиально новый вид страхования на фоне научно-технического прогресса с его неизбежными издержками — возникновением и распространением экологических проблемных зон. Но благодаря этому сегодня появились новые технические средства и методы измерения параметров качества окружающей среды. В России для укрепления института экологического страхования не хватает осознания на государственном уровне того, что устойчивость природных экосистем не безгранична, а их разрушение может быть необратимым и губительным для главного ресурса страны — ее населения.

Конечно, экологическое страхование — это пассивная реакция общества на реальные масштабы экологического риска. Она должна создать условия для того, чтобы люди могли получить гарантии компенсации в «реальном времени», а не через годы. Несомненно, неотъемлемой чертой законодательства о страховых фондах должно быть создание сильных стимулов для тех, кто принимает инженерные решения, потенциально опасные для окружающей среды и людей, чтобы уменьшить этот риск. Размер отчислений в страховой фонд должен рассчитываться исходя из экономических потерь общества, которые будут компенсированы в случае аварии с экологическими последствиями. Перечислим лишь некоторые из них (отметим, что все расходы пока ложатся на плечи государства или налогоплательщиков):

Измерение дозы вредного воздействия окружающей среды, полученной всеми чувствительными объектами;
Установление границ зоны чрезвычайной ситуации;
Моделирование экологических процессов в этой зоне и подготовка прогнозов;
Организация экологического контроля;
Меры по устранению последствий аварии.

Отдельной и, возможно, самой крупной статьей расходов являются реабилитационные мероприятия с пострадавшим населением. Хотя обязательное экологическое страхование является пассивной мерой, оно может повлиять на уровень экологического риска, например, в следующих случаях: Во-первых, если невозможно определить верхний предел экологического ущерба для потенциально опасной промышленной установки, соответствующие государственные органы должны настаивать на отмене проекта или внедрении более безопасных технических решений. Что касается старых технических решений, то расчет стоимости страхования от несчастных случаев делает их нерентабельными; во-вторых, когда происходит несчастный случай, средства, накопленные экологическим страхованием, могут немедленно профинансировать мероприятия по ликвидации последствий, что делает их более действенными и эффективными; в-третьих, экологическое страхование не перекладывает использование рискованных технологий, объектов и т.д. на будущие поколения. Цена товара становится более справедливой, поскольку учитывает будущие затраты на ликвидацию последствий экологических аварий, а тот, кто внедряет безопасные технологии, получает преимущество ceteris paribus и становится более конкурентоспособным. Создание экологического страхования невозможно без четкой деятельности органов государственного экологического контроля. В частности, должна существовать строгая система контроля за добросовестным использованием страховых выплат.

Для решения экологических проблем в нашей стране наиболее эффективными мерами являются сокращение потребляемых природных ресурсов, уменьшение количества загрязняющих веществ и образующихся отходов, эффективная переработка и утилизация, а также ликвидация существующего загрязнения.

Основным инструментом для реализации этих мер является экономический инструмент, воплощающий принцип «загрязнитель платит». Действие этого экономического инструмента заключается в том, чтобы сделать прибыльными такие производства и виды деятельности, при которых на единицу произведенной продукции (результатов деятельности) расходуется меньше природных ресурсов и образуется меньше различных видов отходов, выбросов, сбросов. Вторым проявлением этого инструмента должно стать стимулирование мер по очистке окружающей среды, создание и совершенствование методов переработки и утилизации отходов.

Экологический налог

Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает экологические платежи для компенсации затрат на ликвидацию ущерба окружающей среде. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, сбросы отходов и другие виды вредного воздействия» установлено, что плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, сбросы отходов и другие виды вредного воздействия увязывается либо со стоимостью продукции и услуг, если вредное воздействие не превышает установленные нормативы, либо с прибылью, если воздействие превышает нормативы.

При реализации принципа «загрязнитель платит» в отношении бюджетных организаций в целом и предприятий как организаций, не имеющих ни прибыли, ни размера производственных затрат на выполняемые задачи, а также для исключения абсолютно ненужной и вредной перекачки бюджетных средств должны быть созданы необходимые условия, состоящие из ряда мер, В частности, с этой целью законом «Об охране окружающей среды» предусмотрено введение специального налогообложения продукции, при производстве, хранении, транспортировке На парламентских слушаниях «Правовые и экономические механизмы организации природопользования в РФ» было предложено ввести две формы налогообложения — экологический налог и депозит.

Цель экотакса — ввести специальный налог на продукцию, которая в большей или меньшей степени вредит окружающей среде и здоровью населения. Эконалог призван регулировать поведение потребителей и производителей такой продукции, чтобы сократить ее потребление и, в конечном счете, ее вредное воздействие. К вредным продуктам можно отнести те продукты и вещества, потребление которых вызывает глобальное загрязнение воздуха (топливо, озоноразрушающие вещества), продукты, вызывающие загрязнение в процессе переработки (тяжелые мазутные продукты и смазочные масла) и потребления (этилированный бензин, пестициды, минеральные удобрения). Эконалоги платят компании, производящие и потребляющие данные виды продукции, списки которых утверждаются правительством по представлению специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды.

Экологическое налогообложение — это налог, аналогичный акцизу, который предусматривает, что стоимость переработки или утилизации отходов, образующихся после потребления, включается в цену продукции. В странах ЕС существуют акцизы на одноразовую тару, упаковку, батареи, содержащие кадмий и ртуть, старые автомобили, шины и т.д. Этот налог на каждый вид продукции уплачивается производителями или импортерами при его продаже. Его размер рассчитывается путем умножения ставки налога на объем реализованной продукции.

Обратим внимание на то, как реализуются некоторые основные механизмы государственного управления природоохранной деятельностью — экологическое регулирование, экспертиза, аудит, контроль и образование.

Рационирование в области взаимодействия общества и природы, можно сказать, является традиционной природоохранной мерой в нашей стране, которая с большим или меньшим успехом применяется уже около 60 лет. До 80-х годов прошлого века нормирование регламентировалось в законодательстве как санитарно-гигиеническое. То есть, стандарты качества были созданы в интересах защиты здоровья человека. С 1980 года такие стандарты стали экологическими, поскольку при их разработке учитывались не только интересы охраны здоровья человека, но и защиты флоры и фауны, а также охраны окружающей среды. Следует отметить, что пока оцениваются санитарно-гигиенические нормы, то есть те, которые защищают только здоровье человека, так как они еще не приведены в соответствие с экологическими нормативами уполномоченных органов. В этой связи любопытно, что недавно принятый федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» предусматривает санитарно-гигиенические нормативы качества в дополнение к экологическим нормативам атмосферного воздуха. Не видя смысла в независимости гигиенических, возникает подозрение, что стандарты были приняты для оправдания бездействия уполномоченных органов.

До недавнего времени государственная экологическая экспертиза оценивалась по-разному. Так, в начале 2000 года и.о. Генерального прокурора РФ направил и.о. Президента России подробное письмо о мерах по усилению государственного контроля за воздействием хозяйственной деятельности на окружающую среду и целевым использованием средств экологических фондов. Было отмечено, что «органы государственной власти федерального уровня и субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические лица уклоняются от выполнения требований, установленных федеральным законом «Об экологической экспертизе», и все это происходит при неэффективном использовании уполномоченными органами предоставленных им законом полномочий по пресечению незаконной деятельности природопользователей». Таким образом, существует ряд проблем с реализацией данного механизма охраны окружающей среды, в том числе нарушение другого основного принципа государственной экологической экспертизы — независимости экспертов. По просьбе Минприроды — теперь уже специально уполномоченного государственного органа по охране окружающей среды — экспертизу проводят люди, явно заинтересованные в результатах экспертизы, а именно: в комиссии, проводившей экологическую экспертизу трех законопроектов, разрешающих ввоз в Россию ОЯТ, присутствовал ряд специалистов из российского научного центра «Курчатовский институт», а также эксперт, связанный с подготовкой законопроектов, по которым проводилась эта экспертиза.

По мнению многих экспертов, к традиционно слабым местам в механизме исполнения экологического законодательства относятся государственный экологический контроль и надзор. Государственный контроль и надзор служит для решения наиболее важных задач, а именно обеспечения соблюдения всеми субъектами требований природоохранного законодательства. Она связана с выявлением экологических нарушений и обеспечением правопорядка. Большинство промышленных предприятий работают на основе временно согласованных норм выбросов (ВСВ), т.е. загрязняющих веществ со специальным правовым регулированием. Эти нормы устанавливаются на определенный период времени при утверждении плана сокращения выбросов. Обеспечение соблюдения этого плана является задачей контролирующих органов. Во-первых, на основе экологического контроля можно обеспечить сбор платежей за чрезмерное загрязнение окружающей среды, что является экономическим стимулом для компаний модернизировать свое производство. Но на практике, из-за отсутствия эффективного контроля, платежи за загрязнение собираются минимально, в пределах установленных лимитов.

В связи с важностью экологического образования, необходимо обратить внимание на эту экологическую функцию государства. Низкий уровень экологической культуры в обществе является основной причиной сегодняшнего экологического кризиса.

Таким образом, на фоне существующих недостатков в природоохранной деятельности органов исполнительной власти, необходимость усиления их роли представляется вполне очевидной. Основной задачей, требующей безотлагательного решения, является создание оптимальной системы государственных органов, специально уполномоченных в области природопользования и охраны окружающей среды.

Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности

Основным инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей среды, а также оценка качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, на приведение в действие всех этих правовых механизмов в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной природной среды для нынешнего и будущих поколений. Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие, является основой для всех отраслей российского законодательства, включая охрану окружающей среды и экологическую безопасность. Законодательство в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации разрабатывалось на протяжении десятков лет. Целесообразно подробнее остановиться на правовых основах охраны окружающей среды.Международные конвенции. В последние годы были ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (4.11.94), Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95) и Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (25.11.94). Понимание было достигнуто путем устранения несоответствий, препятствовавших ратификации Конвенции по опустыниванию в России. С 1993 года, с принятием новой Конституции, законодательная деятельность Федерального Собрания играет важную роль в развитии федерального законодательства в этой области общественных отношений. С 1993 года в Государственной Думе был создан и работает Комитет по экологии, задачей которого является разработка и совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды. Среди федеральных законов, принятых в последние годы, особое значение имеют Федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности», «О геодезии и картографии», «О безопасном использовании пестицидов и агрохимикатов», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и многие другие. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является базовым нормативным правовым актом, направленным на обеспечение реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду путем установления правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды. В настоящее время именно этот закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон «Об охране окружающей среды» ввел новые принципы охраны окружающей среды, такие как: 1) презумпция экологической опасности намечаемой хозяйственной деятельности, что обосновывает введение принципов обязательной оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, а также запрет хозяйственной и иной деятельности, воздействие которой на окружающую среду не предвидится; 2) обязанность использовать наилучшие доступные технологии (НДТ) с экологическим эффектом, что устанавливает: 1) ответственность государственных органов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, а также принцип независимости экологического контроля; 4) платность использования природных ресурсов и ответственность за возмещение вреда окружающей среде. Данный закон более четко и конкретно регулирует вопросы разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что крайне актуально в связи с постоянной реорганизацией органов государственной власти, отвечающих за охрану окружающей среды на федеральном уровне.

Определена система экологических нормативов, которая включает в себя следующее:

Установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных условий территорий и акваторий и их целевого использования.
Установить стандарты воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, основанные на нормах допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
Установить технологические нормы допустимых выбросов и сбросов.

Кроме того, данный закон устанавливает правовые требования к экологическому страхованию, экологическому аудиту и экологической сертификации на соответствие экологическим требованиям для обеспечения экологически безопасного ведения бизнеса.

Впервые были установлены правовые стандарты проведения оценки воздействия на окружающую среду. Также были введены новые требования по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. Определено понятие вреда окружающей среде, причиненного хозяйственной и иной деятельностью, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и установлен порядок его возмещения.

Этот закон фактически является «общей подготовкой» к созданию Экологического кодекса Российской Федерации. Экологический кодекс, который, как и любой другой кодекс, является кодификацией всего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, мог бы не только регулировать экологические проблемы, но и дать возможность скорректировать все законы, связанные с природопользованием.

Важность экологического менеджмента заключается в том, что провозглашенные экологические права и законные интересы личности обеспечиваются путем последовательной реализации правовых требований по распоряжению природными ресурсами и их рациональному использованию, а также защите окружающей среды от вредного воздействия.

Российская Федерация обладает огромным потенциалом природных ресурсов, но за последние годы накопился ряд серьезных проблем, которые не позволяют в полной мере использовать имеющиеся природные богатства.

На странице курсовые работы по менеджменту вы найдете много готовых тем для курсовых по предмету «Менеджмент».

Здесь темы рефератов по менеджменту

Читайте дополнительные лекции: