Теории бюрократии

Оглавление:

Первые теоретические модели бюрократии появились благодаря Максу Веберу и Вудро Вильсону, которые разработали иерархическую теорию этого политического явления на рубеже 19 и 20 веков. Их работы признаны классическими, они сыграли фундаментальную роль в развитии анализа бюрократии и бюрократизма.

Но, как и все в мире политики, бюрократия подвержена изменениям. Это динамично развивающаяся категория, поэтому ситуацию конца XX века нельзя рассматривать с точки зрения концепций столетней давности. В связи с этим возникла тема исследования: современные теоретические модели бюрократии. С развитием демократических режимов и внедрением рыночных отношений во все сферы общественно-политической жизни изучение бюрократии перестало быть монополией гуманитарных наук, таких как политология и социология. Большинство современных концепций создано экономистами. Они рассматривают бюрократию прежде всего как процесс производства общественных благ и различных услуг.

Хотя, конечно, следует отметить, что при всем многообразии теорий не может не быть дифференциаций, различий. Некоторые исследователи рассматривают бюрократию исключительно с негативной точки зрения — как способ обогащения чиновников, действующих только в своих корыстных интересах. Другие ученые признают положительную роль бюрократии и чиновничества — вся их деятельность направлена на удовлетворение потребностей общества, предоставление благ. Одни исследователи отмечают замкнутость бюрократического аппарата, другие говорят о растущем взаимодействии между бюрократией и неправительственной сферой.

Таким образом, можно сказать, что существует множество концепций, которые совершенно по-разному интерпретируют феномен бюрократии. Поэтому тема исследования очень актуальна, ее значение велико не только в теоретическом, но и в практическом плане, так как она позволяет взглянуть на существующий государственный аппарат с разных, порой противоречивых точек зрения. Объектом исследования являются теории бюрократии, а предметом — более узкое направление теорий, а именно современные теоретические модели.

Теория общественного выбора

Экономическая теория бюрократии основана на модели, которая предполагает, что государственные учреждения ведут себя как максимизаторы собственных бюджетов. Больший бюджет позволяет бюрократии удовлетворять свои потребности в зарплате, продвижении по службе и нефинансовых благах, таких как власть и престиж. Рассмотрение бюрократии с этой точки зрения является предметом теории общественного выбора.

Теория общественного выбора — это отрасль экономики, которая изучает различные способы и методы, с помощью которых люди используют государственные институты в своих интересах. Сторонники этой школы отрицают возможные благородные мотивы бюрократии, такие как служение государству и обществу и обеспечение стабильности. В соответствии с классическими концепциями теории общественного выбора, исследователи фокусируются на изучении интересов и мотивов бюрократов, которые рассматриваются как рациональные эгоисты, чья деятельность направлена на максимизацию прибыли . Эта область исследований получила развитие только в десятилетия после Второй мировой войны. Так, в Европе и Японии эта теория привлекла внимание ученых только в 1970-х годах; в Америке соответствующие работы были опубликованы в 1950-60-х годах.

Теория общественного выбора подробно обсуждается в книге Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории общественного выбора и ее нормативных условий». Автор считает, что это название — «Политика без романтики» — наиболее точно характеризует эту теорию. Теория общественного выбора, утверждает Бьюкенен, послужила замене романтических и иллюзорных представлений о том, как работают правительства и как ведут себя правители, на систему представлений, которая включает в себя более скептическое отношение к тому, что могут делать власти и что делают правители и чиновники. Эти концепции, несомненно, более соответствуют окружающей политической реальности, которую мы все можем наблюдать. Бьюкенен отмечает, что концепция общественного выбора предлагает «теорию неудач государства», которая выявляет «провалы» и недостатки в правительстве или политической организации, когда эта деятельность рассматривается с точки зрения идеализированных критериев эффективности и справедливости . Но мало найдется компетентных ученых, которые попытались бы проверить эффективность политической деятельности, сравнивая ее с некой идеализированной моделью. Мы должны анализировать организационные структуры, сравнивая их с реалистично смоделированными альтернативами. D. Бьюкенен считает, что это не что иное, как проявление простой и очевидной мудрости — сравнивать сами общественные институты с точки зрения работы, которую от них реально можно ожидать, а не сравнивать романтические, идеализированные модели работы, которую реально можно ожидать от этих институтов. Однако эта простая очевидная мудрость отнюдь не является общепризнанной даже в наше время. Конечно, есть еще много людей, которые неустанно ищут идеал, который разрешит дилемму политики: как достичь общего блага. Теория общественного выбора является или может стать действительно позитивной теорией, полностью научной и нейтральной в стандартном значении этих терминов.

Чтобы дать конкретное определение теории общественного выбора, Д. Бьюкенен соотносит ее с экономической теорией — понятием более понятным и привычным. Экономическая теория — это анализ, позволяющий установить связь между поведением отдельных участников рынка, выступающих в качестве покупателей, продавцов, инвесторов и производителей, и результатами, достигнутыми для общества в целом. Теория общественного выбора в основном использует инструменты и методы, которые были подняты на очень высокий аналитический уровень в экономической теории, и применяет их к политической или общественной сфере, политической деятельности и государственному сектору. Как и в экономической теории, анализ пытается связать поведение людей в государственном секторе, то есть поведение людей, выступающих в качестве избирателей, кандидатов на должность, выборных должностных лиц, лидеров или членов политических партий и бюрократов, с наблюдаемыми нами результатами. Теория общественного выбора стремится предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, которые происходят в сфере политической деятельности.

Теория общественного выбора, по определению Д. Бьюкенена, методологически является индивидуалистической теорией в том же смысле, что и экономическая теория. Основными единицами являются люди, которые голосуют и действуют, а не органические единицы, такие как партии, отдельные районы страны или целые государства. Действительно, другое название этой теории может быть «индивидуалистическая политическая теория». Не существует формальной связи между методологическим индивидуализмом, который описывает формальную теорию общественного выбора, и мотивами, приписываемыми индивидам, когда они действуют в различных ролях общественного выбора, перечисленных выше. Конечно, можно разработать достаточно последовательную и методологически индивидуалистическую теорию политики, основанную на идеальном предположении, что все индивиды в своих политических ролях ищут только возможности для реализации своих собственных представлений об «общем благе», полностью игнорируя свои более узко определенные собственные интересы. Такая теория не позволит избежать проблем примирения различных представлений разных людей о том, что представляет собой общее благо. Тем не менее, его можно было бы использовать для выведения проверяемых предложений, что позволило бы проверить его на практике. Однако большинство ученых, разработавших теорию общественного выбора в процессе своего образования, изначально были экономистами. Следовательно, эти ученые сочли необходимым ввести в эту теорию модели, которые оказались полезными в рамках экономической теории, модели, которые служили для разработки эмпирически проверяемых и эмпирически проверяемых гипотез. Эти модели включают предположение, что люди стремятся максимизировать свою собственную полезность и что их собственное экономическое благосостояние является важным компонентом этой полезности.

Экономическая теория проста во всех отношениях по сравнению с политикой. Процесс «политического обмена» неизбежно сложнее, чем экономический обмен через организованные рынки, по двум совершенно несвязанным причинам. Во-первых, основополагающий «политический обмен», концептуальный контракт, на основании которого устанавливается конституционный порядок, должен предшествовать любому значимому экономическому взаимодействию. Организованная торговля частными товарами и услугами может происходить только в рамках определенного правового порядка, который устанавливает право частных лиц на владение и управление ресурсами, гарантирует частные контракты и накладывает ограничения на использование государственной власти. Во-вторых, даже в рамках четко определенного и функционирующего правового порядка «политический обмен» обязательно включает всех членов данного сообщества, а не только двух торговых партнеров, что характерно для экономического обмена. Оба уровня «политического обмена» обеспечивают своего рода естественную классификацию для двух связанных, но отдельных областей исследования, которые составляют предмет теории общественного выбора. Первая область исследования может быть названа «экономической теорией конституций». Историческим предшественником этой теории является теория общественного договора, а ее современный философский синтез можно найти у Ролза (1971). Вторая область исследования включает в себя «теорию политических институтов», которая изучает возможный характер их функционирования в рамках конституционно-правовой структуры. Она включает в себя теории голосования и избирательных правил, теории электоральной и партийной конкуренции, а также теории бюрократии.

Теория Уильяма Нисканена

В рамках теории общественного выбора ключевая позиция принадлежит Уильяму Нисканену, американскому экономисту и автору книги «Бюрократия и представительное правительство» (1971).

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату США. Еще до личного знакомства со сторонниками школы общественного выбора Нисканен, занимавший довольно высокий пост в Министерстве обороны США, самостоятельно пришел к главному постулату этой школы: «…нет ничего, присущего природе должности и наших политических институтов, что заставило бы государственных служащих изучать и искать общественный интерес или следовать ему в своей деятельности» Книга Нисканена представляет собой исследование общественного интереса в США. Беседы Нисканена с Гордоном Туллоком натолкнули его на мысль о применении формального экономического анализа к структуре и работе правительства. Именно Туллох предложил ему опубликовать свои взгляды на бюрократию в отдельной статье. Эта статья была опубликована в 1968 году под названием «Особая экономика бюрократии». Впоследствии она неоднократно переиздавалась и была включена в основной труд Уильяма Нисканена «Бюрократия и представительное правительство». Нисканен подошел к анализу бюрократии так же, как неоклассическая микроэкономическая теория подходит к функционированию фирмы. Он обратился с аналогичным вопросом к бюрократии: какого поведения бюджета и результатов следует ожидать от агентства в различных условиях? На момент написания книги (1968 год) этот подход был поистине революционным. Это не преувеличение, поскольку анализ бюрократий был уделом исключительно политологов и социологов. До этого теория общественного выбора вторглась в анализ избирательного процесса и поведения избирателей. Таким образом, бюрократия, бюрократия была последним рубежом, который экономика «завоевала» в политической сфере.

Экономическая теория отличается не объектом исследования, а методами. Фундаментальное различие между методами экономики и социологии в анализе бюрократии подробно описано Никансеном во введении к его работе «Бюрократия и представительное правительство». Индивидуальный потребитель, предприниматель, или, в случае бюрократии, государственный служащий, является центральной фигурой методов. Автор предполагает, что бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет свои собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает то действие, которое ему больше нравится. Таким образом, он является «избранным», «максималистом», а не просто исполнителем определенной роли.

Теория бюрократии Уильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый этап связан с его статьей и монографией 1968 года «Бюрократия и представительное правительство». Второй этап представлен его статьей 1975 года «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что осталось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его представлении о бюрократии. В основе теории лежит аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление общественных услуг является побочным продуктом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага являются следствием деятельности, а также неосознанной целью этих людей. Каждый из них в первую очередь озабочен максимизацией собственного благосостояния. И тот факт, что в результате их взаимодействия происходит появление этих благ, не может быть объяснен их заботой об общем благе.

Определение офиса занимает важное место в теории Нисканена. Считается, что это организация, обладающая следующими характеристиками:

владельцы и работники не получают долю разницы между доходами и расходами в качестве личной прибыли.
доля текущего дохода организации поступает из источников, отличных от розничной продажи продукции.

Таким образом, бюро — это некоммерческая организация, которая финансируется, по крайней мере частично, за счет регулярных ассигнований или грантов. Термин «бюрократ» используется Нисканеном для описания высокопоставленного бюрократа, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения .

Теория бюрократического поведения основана на взаимоотношениях между бюрократами и политиками. В нем Нисканен признает наличие значительной «агентской проблемы». Другими словами, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью совпадающему с интересами политиков. Уильям Нисканен выделяет семь компонентов, которые составляют фундамент, основу теории бюрократического поведения .

Первый компонент теории заключается в том, что бюрократы похожи на чиновников в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не из-за их различных личных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое главное — признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в характеристиках, упомянутых в следующих параграфах.
Большинство бюро имеют монопольного покупателя на свои услуги, обычно группу политических чиновников. Эффективный спрос на услуги офиса исходит от конкретного политического спонсора, а не от конечных пользователей услуг.
3 Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Если говорить более конкретно, то большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков той же или аналогичной услуги.
Двусторонние монопольные отношения между бюро и его спонсором предполагают обмен обещанной услуги на бюджет, а не продажу услуги по цене за единицу.
Как и в любой двусторонней монополии, не существует единого бюджетно-выходного равновесия между предпочтениями спонсора и бюро. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменить команду менеджеров. Основное преимущество бюро заключается в том, что оно обладает гораздо более точными знаниями о стоимости предоставления услуг по сравнению со спонсором.
роль спонсора в данной двусторонней сделке в отношении комбинаций бюджетных вопросов смягчена или изменена другим условием. У спонсора мало стимулов контролировать бюро, поскольку он разделяет лишь небольшую часть выгод, получаемых от более эффективной работы бюро. Другими словами, контроль эффективности — это общественное благо для законодателей и избирателей. Это приводит к тому, что спонсор использует свои полномочия в основном для того, чтобы использовать излишки офиса таким образом, чтобы служить конкретным интересам спонсирующей группы, а не интересам более широкой группы законодателей и избирателей.
Наконец, ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной части полученного офисного излишка. В результате излишки расходуются таким образом, что косвенно служат интересам спонсоров и бюро, но не получают от них прямой компенсации.

Нисканен считает, что вышеперечисленные характеристики должны быть важными компонентами теории поведения бюро. Кроме того, первоначальная концепция включала еще три аспекта поведения бюрократов и их политических покровителей. Во-первых, предполагалось, что бюрократы будут действовать так, чтобы максимизировать ожидаемый бюджет своих офисов. Во-вторых, предполагалось, что спонсоры будут играть «пассивную» роль в принятии или отклонении бюджетных предложений офисов, без какого-либо рассмотрения или оценки альтернатив. Третье неявное предположение заключалось в том, что бюрократы и их спонсоры согласятся со всем спектром возможных комбинаций бюджета и результатов.

Оригинальная модель В. Нисканена была основана на предположении, что окружение бюро определяется его отношениями со следующими тремя группами:

коллективные организации, которые предоставляют бюро периодические ассигнования или субсидии.
поставщики трудовых и материальных ресурсов.
потребители тех услуг, которые продаются на единицу их выпуска.

Но, как уже говорилось выше, ключевую роль играют отношения между бюро и спонсором.

Главный вопрос, который задал Нисканен, был следующим: что максимизируют бюрократы, если они вообще что-то максимизируют? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует свою собственную полезность. Нисканен строит свою теорию бюрократического поведения по аналогии с поведением фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то понятие полезности для бюрократа включает: Зарплата, бюрократические привилегии, общественный престиж и власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основано на личной мотивации бюрократа. Как отмечает автор теории, некоторые бюрократы стремятся служить тому, что они воспринимают как общественные интересы, либо в силу предрасположенности, либо в силу идеологической индоктринации. Однако бюрократ не является ни всеведущим, ни всемогущим. Поэтому он не может получить всю информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходима для предвидения общественных интересов.

В то же время необходимо отметить очень важное различие в работе фирм и офисов. В конкурентной отрасли, в которой работают фирмы, одного максимизатора часто бывает достаточно, чтобы заставить другие фирмы последовать его примеру. Напротив, в бюрократической среде одного субъекта, служащего своим собственным интересам или собственному представлению об общественном благе, достаточно, чтобы помешать всем остальным служить своему представлению об общественных интересах. Независимо от личной мотивации, любой бюрократ не может действовать в интересах общества из-за ограниченности информации или противоречивых интересов других людей.

Еще один вопрос, который поднимал в своих трудах Уильям Нисканен, касался того, что ограничивает размер Бюро. Ограничение размера бюро заключается в том, что бюро должно обеспечить ожидаемый спонсором результат в рамках утвержденного бюджета. Бюро, которое постоянно обещает больше, чем может выполнить, будет наказано сокращением бюджета. Тот же офис, который работает лучше, чем ожидалось, скорее всего, будет вознагражден большим бюджетом. Однако, поскольку эффективность работы большинства бюро не может быть точно определена, ожидаемые показатели будут значительно различаться. Поэтому, заключает Нисканен, «бюрократы максимизируют общий бюджет своего агентства в течение срока пребывания в должности с ограничением, что бюджет должен быть равен или превышать минимальные общие затраты на обеспечение результата, ожидаемого принципалом агентства».

Выше были перечислены семь компонентов теории бюрократии, сформулированные Уильямом Нисканеном в конце 1960-х — начале 1970-х годов и с тех пор не пересматривавшиеся. Однако в то же время некоторые элементы его концепции были подвергнуты автором пересмотру, что стало следствием обсуждения его работ.

Рыночная модель бюрократии

Основные постулаты рыночной модели бюрократического порядка были сформулированы в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера, которая сразу же была названа классической. Авторы формулируют 10 тезисов, которые гарантируют успех административной деятельности. Предполагается, что в случае с рыночной концепцией бюрократической структуры практика в значительной степени опережает теорию. Теория управления дает подробный анализ организационной иерархии, авторитарного контроля, который, по сути, является иерархической моделью бюрократической структуры. На практике, однако, больше внимания уделяется системе частно-государственного партнерства.

В рыночной концепции бюрократии основная предпосылка схожа с иерархической моделью и заключается в необходимости устранения негативных эффектов субъективности в деятельности органов власти. Однако если в иерархической модели устранение субъективности достигается за счет жесткой регламентации деятельности, то в рыночной — за счет повышения ее прозрачности. На смену традиционной иерархической модели бюрократии приходят горизонтальные отношения партнерства, сотрудничества, рыночного обмена, заключения договоров между органами власти и частными фирмами.

Консидайн и Льюис отмечают, что рыночную модель бюрократической структуры можно рассматривать с точки зрения Нового менеджериализма и Новой институциональной экономики. Новый менеджериализм позволяет внедрять методы управления частного сектора в государственные учреждения. Согласно этому подходу, государственные менеджеры должны быть профессионалами в управлении, для государственных служащих должны существовать четко определенные стандарты и показатели эффективности, а государственные служащие должны получать зарплату не за фактически отработанное время, а за достигнутые результаты. Новая институциональная экономика позволяет внедрять системы стимулирования, рыночную конкуренцию в производстве государственных услуг и развивать аутсорсинг. В новой институциональной экономике акцент делается на разукрупнении бюрократии, создании квазирынков и внимании к выбору потребителя. В более поздней работе эти исследователи добавляют, что в рамках рыночной теории бюрократии четко прослеживается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы государственные служащие могли реагировать на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. В этом случае конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными отделами.

Флеминг и Родс также считают, что развитию рыночной модели бюрократии способствовало появление концепции нового менеджериализма и нового государственного управления. По их мнению, центральной идеей рыночной модели бюрократии является связь между государством и гражданами. Избиратели становятся клиентами, а их права и ожидания излагаются в таких документах, как Хартия граждан или Хартия услуг, которые представляют собой договор между государством и народом. Такие контракты обязывают государственный сектор предоставлять услуги надлежащего качества и устанавливают штрафные санкции для тех, кто не выполняет условия контракта.

Вильямс отмечает, что в рыночной концепции бюрократии существуют и другие контракты и соглашения: между государственным агентством и частной фирмой, которые предполагают различные варианты соотношения затрат и качества. С помощью контрактов функции государственного сектора заменяются теми, которые лучше выполнять частному сектору.

Кирххаймер считает, что рыночная модель присуща государственным учреждениям для выполнения следующих функций:

открытие и управление организациями инновационного сервиса.
использование инновационных стратегий при мобилизации ресурсов.
развивать творческие навыки менеджеров.
заключать соглашения между различными уровнями власти.
покупка услуг у частного сектора.
приватизация.

Все больше государственных функций передается на исполнение частному сектору. В то же время, способность государственных учреждений с рыночной моделью бюрократического устройства говорит о том, что в некоторых случаях эта модель дает возможность предпринять шаги по поиску и закреплению новых функций. По мнению Кирххаймера, рыночная модель бюрократии в государственных учреждениях может возникнуть при стечении благоприятных политических, социальных и экономических условий.

Рыночная модель бюрократии основана на идее, что стимулы, используемые в частном секторе, должны повышать производительность государственного сектора. В основе этого подхода лежат идеи, основанные на «новой экономике», которая понимается как экономика инноваций и знаний.

Ключевой особенностью рыночной теории бюрократии является развитие договоренностей. Основные отношения внутри системы управления в рамках рыночной модели бюрократической структуры можно рассматривать как набор контрактных связей или соглашений. Отношения внутри органа власти в данном случае рассматриваются как совокупность отношений между начальниками, которые имеют необходимую работу, и подчиненными, которые могут выполнить эту работу. Заключение контракта между начальством и подчиненными уменьшает проблему контроля, поскольку контракт предполагает, что показатели эффективности работы сотрудников четко определены. Второй особенностью рыночно-бюрократического подхода можно назвать установление четких и измеримых показателей эффективности, а не просто абстрактных целей, как в иерархической модели.

Однако даже при наличии четко определенных целей менеджеры, предоставленные самим себе, как правило, не достигают их, заменяя организационные цели отдыхом или своими личными целями, и таким образом возникает проблема морального риска. Считается, что именно конкуренция между сотрудниками и организациями за различные ресурсы может создать эффективные стимулы, которые заменят контроль, основанный на авторитаризме. Поощрение конкуренции внутри и между агентствами — это третья особенность рыночной модели бюрократии.

Следующей важной особенностью рыночной концепции является ориентация исполнительной власти на потребителя. Поскольку цели государственных учреждений в значительной степени связаны с удовлетворением потребностей граждан, никто лучше граждан не может судить о достижении целей организации. Однако для того, чтобы власти следовали этому принципу, они должны дать больше полномочий рядовым сотрудникам, сосредоточиться на потребностях клиентов, использовать клиентов в качестве цели и поставить конкуренцию на службу гражданам.

К основным преимуществам рыночно-бюрократической модели относятся достаточно большая гибкость в выполнении задач, отсутствие четкого детального планирования, что дает менеджерам некоторую свободу действий, ориентация на результат, а не только на расход ресурсов, и большая возможность для менеджеров получать дополнительную компенсацию по сравнению с иерархической моделью. Некоторые исследователи указывают на наличие конкурентных отношений как на преимущество рыночной модели, которая, по их мнению, сокращает время принятия решений в агентстве, поскольку позволяет самому рынку определить наилучшее решение. Конкуренция также способствует более эффективному использованию ресурсов, поскольку позволяет распределять ресурсы среди тех организаций, которые добиваются наилучших результатов. Кроме того, конкуренция через рыночные механизмы позволяет лучше контролировать бюрократический аппарат.

Однако, несмотря на многие положительные стороны, рыночная модель бюрократии имеет и недостатки. Исследователи отмечают увеличение транзакционных издержек. Хотя на первом этапе затраты снижаются, это продолжается лишь короткое время. Со временем транзакционные издержки увеличиваются. Это связано не только с тем, что государственным органам требуется время для развития необходимых навыков. Жесткость подрядных работ может привести к непредвиденному увеличению расходов, когда в рамках одного контракта требуется выполнение разнообразных работ. Кроме того, заключение контрактов заставляет организацию сосредоточиться на краткосрочных результатах.

Родс и Бевир также говорят о стремлении менеджеров максимизировать краткосрочные выгоды, а не принимать долгосрочную стратегию. Они утверждают, что внедрение конкурсных механизмов подрывает доверие и сотрудничество между государственными служащими и разрушает стандарты государственной службы.

Многие исследователи отвергают идею о том, что у государственного и частного секторов может быть что-то общее. Критики также возражают против идеи относиться к гражданам как к клиентам. Предполагается, что большинство функций государственного аппарата вытекает из необходимости исправления провалов рынка. Однако в рыночной модели бюрократии эти функции снова отдаются на откуп рынку, что неизбежно вызывает некоторые вопросы. Критики добавляют, что конкуренция создает больше проблем, чем преимуществ для бюрократии, поскольку государственные и частные организации существенно различаются. Бюрократия должна регулироваться законами, а не конкуренцией.

Харт и Шляйфер также добавляют, что частные компании, заключившие контракт на предоставление услуг гражданам, очень часто снижают качество предоставляемых услуг с целью минимизации затрат.

Они также критикуют чрезмерную децентрализацию бюрократии. Поскольку одним из направлений рыночной теории бюрократии является наделение сотрудников полномочиями, дающими им большую свободу действий, возникает проблема «распыления политики» по нескольким направлениям.

Пример того, как работает рыночная модель бюрократии, отмечает Кирххаймер, можно найти в США, где существуют частные, неправительственные компании, которые заключают контракты на местах. В свое время администрация Рейгана предписала местным и региональным органам власти использовать такие предпринимательские стратегии, как заключение внешних контрактов, сбор штрафов и создание частно-государственных партнерств.

Таким образом, рыночную модель бюрократии можно определить как организационную структуру, основанную на отношениях принципал-агент, создании соответствующих стимулов для минимизации затрат и использовании конкуренции.

Сетевая модель бюрократической структуры

Появление сетевой формы организации в бюрократии связано с развитием нового государственного управления. Можно сказать, что развитие сетей является атрибутом рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель бюрократической организации приводит к выделению в рамках исполнительных органов полугосударственных структур, которые являются органами государственной власти и в то же время предоставляют государственные услуги с использованием в своей деятельности рыночных механизмов. В результате эти полугосударственные агентства начинают формировать сети, как друг с другом, так и с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократии является самостоятельной теорией, поскольку отношения в ней регулируются иными механизмами, чем в рыночной бюрократии.

Чтобы рассмотреть эту теорию, сначала необходимо дать определение термину «сеть». Некоторые исследователи используют термин «сеть» как общую метафору для обозначения сложной внешней среды. Джонс, Хестерли и Боргатти, которые анализировали сети в частном секторе, предполагают, что в основе всех определений лежат два подхода к пониманию сетей:

Это модели взаимодействия при обмене между организациями.
Это потоки ресурсов между независимыми организациями.

Первый подход основан на построении горизонтальных схем обмена, долгосрочных взаимодействий между сторонами, неформального сотрудничества. Второй основан на потоках ресурсов между неиерархическими организациями.

Таким образом, сеть в государственном управлении можно определить как избирательный, постоянный и структурированный набор агентств и частных фирм, которые предоставляют государственные услуги гражданам и организациям, используя неявные и не ограниченные по времени контракты, которые позволяют им адаптироваться к непредвиденным обстоятельствам во внешней среде, координировать свою деятельность и обмениваться с другими агентствами или частными фирмами. Исследователи также отмечают, что в сетях юридически независимые организации могут действовать как единая организация в задачах, требующих объединения сил, но будут высококонкурентными в других сферах деятельности.

Сетевая модель бюрократии является почти полной противоположностью иерархической модели. Для нее характерна не строгая иерархическая структура, а неформальные отношения, размытые границы между структурой и средой. Многие ученые отмечают самоорганизующуюся природу сетевой модели бюрократии. Другими словами, сеть формируется не из-за формальных требований, а из-за желания определенных участников рынка предоставлять услуги совместно. Поэтому отсутствует формальная институционализация взаимодействий, а все отношения регулируются неформальными социальными нормами. Участники сети стремятся получить выгоду от сотрудничества и существования доверия между ними; поэтому в сетях большое значение придается репутации участников, которая позволяет сторонам доверять друг другу. Питерс и Пьер отмечают равенство, характерное для сетевой бюрократии. Другими словами: Когда орган власти принимает нежелательное решение, он не использует свою власть, а руководствуется принципами партнерства.

Другие характеристики рыночной бюрократии, упоминаемые исследователями, — это наличие коалиций, тесное партнерство и взаимосвязь участников, множество горизонтальных и вертикальных связей, динамика транзакций. Я хотел бы обратить особое внимание на место денег и власти в такой модели бюрократии. Конечно, они имеют большое значение и позволяют развивать отношения с внешней средой, но дипломатия, доверие, общепринятые ценности и нормы гораздо важнее.

Одним из преимуществ этой модели бюрократии является расширение участия граждан в государственном управлении. Кроме того, развитая система взаимоотношений позволяет улучшить результаты государственных программ в краткосрочной перспективе и заложить основу для лучших результатов в будущем.

Исследователи бюрократии уделяют больше внимания недостаткам этой модели. Прежде всего, они указывают на отсутствие четких правил. В результате возникает проблема доверия между участниками, надежности и долговечности сетей. Более того, сетевая модель в большей степени подвержена влиянию окружающей среды, чем иерархическая модель. Таким образом, больше времени тратится на ресурсы для выполнения повседневных задач. Недостатком сетей является то, что по мере их роста возможности управления уменьшаются. Агентства становятся более независимыми и неохотно принимают указания из штаб-квартиры, тем самым лишая штаб-квартиру возможности продвигать свои собственные предпочтения.

В целом, сетевая модель бюрократии получила развитие только в высокоразвитых странах. Несмотря на свой довольно молодой возраст (эта модель появилась только в последние полтора десятилетия 20 века), она уже зарекомендовала себя как очень эффективная бюрократическая система, позволяющая своевременно и с минимальными затратами решать неотложные проблемы.

На странице курсовые работы по менеджменту вы найдете много готовых тем для курсовых по предмету «Менеджмент».

Здесь темы рефератов по менеджменту

Читайте дополнительные лекции: