Анализ особенностей развития самоуправления в России - Создание правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Оглавление:

Местное самоуправление является одной из основ любой демократической системы, поэтому в уставе предусмотрено, что принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции каждой страны.

По своей природе местное самоуправление является гораздо более сложным явлением, чем его формальный нынешний конституционный статус. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление признается политическим институтом в системе народной власти. Политическая составляющая является лишь одним из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральное положение» между государством и обществом. В этой позиции данный общественно-политический институт играет ключевую роль в поддержании и укреплении государственности, так как по сути является механизмом балансирования интересов общества и государства.

Актуальность этого вопроса в настоящее время обусловлена следующими обстоятельствами:

Оправдают ли социальные меры, предложенные разработчиками нового законопроекта, ожидания, связанные с введением муниципальной демократии в начале 1990-х годов?
Готовы ли субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к реформе местного самоуправления? Мы можем представить себе последствия? Не приведет ли это к дезорганизации существующей системы местного самоуправления и утрате стандартов ее демократизации и развития?

Нельзя забывать, что за последние 10-12 лет местное самоуправление неоднократно реформировалось, менялась его правовая база. Выживет ли она и выиграет от новой радикальной реструктуризации?

Цель данной работы — на основе законов и научных источников раскрыть концепцию и сущность российского местного самоуправления, показать его характерные черты и особенности. Большое внимание уделяется таким вопросам, как взаимоотношения между органами государственной власти и местным самоуправлением, роль местного самоуправления в реализации народной власти, полномочия местного самоуправления и др.

В соответствии с указанными выше задачами ставятся и решаются следующие задачи:

Определение эффективности местного самоуправления;
Анализ необходимости реформирования местного самоуправления в Российской Федерации;
Сравнение основных принципов организации местного самоуправления на основе анализа федеральных законов 1995 и 2003 годов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предметом исследования является реформирование принципов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования является новая модель местного самоуправления в России.

Анализ особенностей развития самоуправления в России - Создание правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Создание правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Интерес к идее местного самоуправления в России возник в 1925 году, поскольку система местного самоуправления, роль и место советов, их структура, функции и полномочия формировались в ходе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято Положение о городском совете. Это постановление дало мощный импульс развитию самоуправления в СССР. За короткое время города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Местное самоуправление не могло полностью вступить в силу до 1930 года, когда система местного самоуправления была упразднена и заменена тоталитарной системой Коммунистической партии.

С начала хрущевской оттепели местное самоуправление стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое народное самоуправление. Он был неразрывно связан с государственными властями.

Интерес к местному самоуправлению возобновился в начале 1980-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих принципах организации местного самоуправления и местной экономики в СССР» от 9.04.1990/ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.№16. 1990. Статья 267. В ней определены основные направления деятельности органов местного самоуправления, принципы их формирования и деятельности как органов самоорганизации граждан. Согласно этому закону, система местного самоуправления должна включать в себя местные советы — как представительные органы власти.

В данном законе впервые введен термин «муниципальная собственность», под которым понимается «имущество, безвозмездно переданное субъектами СССР союзным и автономным республикам, а также другим субъектам, а также имущество, созданное или приобретенное муниципалитетом за счет собственных средств».

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С принятием этого закона в России начался процесс реформирования органов местного самоуправления и формирования местного самоуправления. Исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать самостоятельно, особенно в вопросах административного управления; представительная власть также стала обладать более широкими полномочиями. С принятием этого закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение полномочий исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на законах, но и на указах Президента Российской Федерации.

Ключевым моментом формирования современной модели организации местного самоуправления стало принятие новой Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., признавшей необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила концептуальные основы новой системы местного самоуправления, определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления народной власти и при этом признала и защитила экономические основы местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции и Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд недостатков, в достаточной степени отвечали потребностям российского общества и международно-правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местного самоуправления к системе местного самоуправления. Принятие этого закона ознаменовало начало нового этапа в развитии правовых основ местного самоуправления.

В современной России реформа местного самоуправления также во многом базируется на дореволюционном опыте. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда, когда и где необходимо было пробудить инициативу местных властей, особенно для скорейшего выхода из возникшего энергетического кризиса.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура местного самоуправления с учетом местных особенностей и традиций возможны разнообразные организационные формы осуществления местного самоуправления. Это связано с многочисленными вариациями в распределении полномочий между органами местного самоуправления, созданными для ее реализации.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает давать положительный старт.

На сегодняшний день достаточно (президентского) указа, чтобы реформировать местные органы власти в том или ином направлении. Указом Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июля 1997 г. «Активное содействие построению и развитию местного самоуправления признается приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства Российской Федерации».

Одним из основных направлений государственной политики в сфере местного самоуправления в 1997-1998 гг. было дальнейшее формирование правовых основ местного самоуправления, позволяющих формировать местное самоуправление.

Важным аспектом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и реализации мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Она определила основные направления и принципы организации местных финансов, определила источники финансирования, использование финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципалитетах и отношения местного самоуправления с финансовыми учреждениями, а также гарантии финансовых прав местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о местном самоуправлении не завершен. Для более объективного представления функционирования современной модели местного самоуправления необходимо задуматься о начальном опыте местного самоуправления.

Этапы формирования ограниченной организационно-правовой базы местного самоуправления

Таким образом, в России существуют три основных объективно сформированных этапа формирования ограниченной организационно-правовой базы местного самоуправления.

Первый этап проходит с 1990 по 1993 год.

Второй этап проходит с 1993 по 1995 год.

Третий этап — с 1995 года по настоящее время.

Анализируя историю земства и советский период государственности России, можно понять, какие принципы должны соответствовать местному самоуправлению и что необходимо учитывать при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить основные черты, составляющие содержание концепции местного самоуправления.

Отечественные правоведы уделили большое внимание проблеме местного самоуправления. А.Д. Градовский определил самоуправление как один из способов распределения власти: «Самоуправление — результат различных интересов, которые не могут быть удовлетворены центральным правительством».

Свешников М.И. определил местное самоуправление как новую форму управления, которая предполагает свободное участие народа в управлении делами, возложенными на местные администрации Свешников М.И. Очерки по общей теории публичного права.

Лазаревский Н.И. определил самоуправление как Лазаревский М.И. Ответственность за ущерб, причиненный должностными лицами:

осуществление государственных прав от имени государства;
деятельность, состоящая в выполнении местных задач государственного управления;
выполнение задач государственного управления самим государством.

Ход истории показывает, что местное самоуправление всегда возникало в первую очередь там, где необходимо было пробудить собственную инициативу местных властей для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.

Местное самоуправление в нашей стране представляется своего рода гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Он развился и получил большую автономию в странах, не имеющих опыта в области демократических принципов (Италия, Финляндия). В России она является частью государства, но не входит в систему органов государственной власти.

Учитывая особенности развития современного российского общества, исторические корни местного самоуправления и зарубежный муниципальный опыт, модель развитого местного самоуправления в сочетании с сильной государственной властью на уровне Федерации следует считать современной. Эта модель может преодолеть региональный сепаратизм, поскольку и федеральные, и местные органы власти заинтересованы в единстве государства.

Таким образом, все более совершенствуется процесс формирования правовых основ организации самоуправления, хотя субъекты Федерации ограничивают этот процесс всеми законодательными средствами, что часто противоречит федеральному.

Характеристики современной модели местного самоуправления в Российской Федерации

В условиях демократии разделение властей не только горизонтально: на законодательную, представительную и судебную, но и вертикально: на центральную и местную власть. В федеральном государстве такое распределение власти еще более дифференцировано: существует три уровня власти — центральный (федеральный), региональный (субъектов федерации) и местный. Существование местных органов власти связано с неспособностью центральной (и региональной) власти эффективно решать вопросы, связанные с различными уровнями власти. Единый централизованный подход к управлению не может учитывать все особенности большого числа местных общин, поэтому сейчас общепризнанно предоставление местным общинам определенной степени автономии в решении «местных вопросов». Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления СЗ РФ. 1996. № 36. ст. 4466, она понимается как право и действенная способность местных органов власти регулировать и управлять существенной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Существует два основных подхода к определению характера местного самоуправления.

Общественная» теория местного самоуправления предполагает полное разделение государства и местного самоуправления. Содержание местного самоуправления — это местные интересы, в то время как государство — это национальные интересы. Право на местное самоуправление является неотъемлемым правом народа соответствующей территории. Во второй половине XIX века преобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление было формой децентрализации государственной власти и формой местного самоуправления от имени государства и через органы, образованные при непосредственном участии жителей данной территории.

Теория «государства» превалировала в конституционном и правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Этот подход нашел отражение и в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы как документ, отражающий современные общие демократические стандарты регулирования местного самоуправления.

Однако конституционное законодательство Российской Федерации в большей степени склоняется к «общественной» теории местного самоуправления. Статья 12 Конституции Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Статья 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. с изменениями от 17 марта 1997 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1995 г. № 35 Ст. 3506; 1996 г. № 17 Ст. 1917; № 49 Ст. 55500; 1997 г. № 55 Ст. 1378 определяет местное самоуправление как самостоятельную и автономную деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления с учетом интересов населения и его исторических и иных местных традиций, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации. Статья 130 Конституции Российской Федерации гласит, что местное самоуправление гарантирует самостоятельное принятие решений населением по вопросам местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В концепции местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (атрибутов):

Содержание местного самоуправления — это деятельность населения по решению вопросов местного значения. Согласно федеральному закону, под населением понимается численность населения муниципалитета. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципалитета занимается вопросами местного значения, т.е. вопросами, непосредственно затрагивающими жизнедеятельность населения муниципалитета и определяемыми как таковые уставом муниципалитета в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
местное самоуправление является самостоятельной деятельностью населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий в пределах, установленных законом, при реализации собственных инициатив по вопросам местного значения. Автономия местного самоуправления определяется, прежде всего, его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципалитета, не существует органа, которому подчинялась бы местная власть. В Конституции Российской Федерации особо подчеркивается, что структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131), органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, обеспечивают безопасность общественного порядка, решают другие вопросы местного значения (статья 132);
Местное самоуправление осуществляется народом под его ответственность;
Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (через местные выборы, местный референдум, участие в собраниях (митингах) граждан, народную инициативу, обращения граждан, установление территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, уполномоченные решать вопросы местного значения);
Местное самоуправление основывается на интересах населения, его исторических и других местных традициях. Эта черта выражает принцип децентрализации — отсутствие единых, типичных подходов к управлению «местными делами», поскольку каждый муниципалитет имеет свои исторические и местные традиции, определяемые разными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает, что оно не может быть упразднено путем принятия поправок в Конституцию Российской Федерации (глава 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации могут быть пересмотрены только Учредительным собранием.

Важным моментом в организации местного самоуправления в России является то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время процессы реформирования местного самоуправления в России продолжаются. В связи с этим при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации необходимо учитывать следующие особенности:

На современном этапе развития российского государства происходит переход от государственной собственности к разнообразию форм собственности, в том числе муниципальной, что требует регулирования экономических процессов на местном уровне и достаточных возможностей для местных органов власти по регулированию деятельности малых и средних предприятий в виде собственных бытовых земель и других ресурсов;
в России производство представлено крупными предприятиями, чье влияние на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупную промышленность минимально; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к серьезным последствиям
Россия переживает и продолжает переживать экономическую реформу, особенностью которой является то, что процесс разгосударствления и децентрализации производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сфере государства, здесь необходимо перераспределение налогов в соответствии с уровнем налоговой базы. В связи с этим существует заинтересованность органов местного самоуправления в более активном использовании этого принципа и переходе от финансирования секторов экономики к местному финансированию;
Развитие регионов и отдельных территорий в России неравномерно; разные условия экономической жизни, разные уровни развития доходной части местных бюджетов требуют компенсационных механизмов, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, современная Россия нуждается в системе самостоятельного местного самоуправления в сфере экономики, а если это произойдет, то они смогут поддержать государство в экономических преобразованиях и выполнить свои социальные функции Аяйкова Д.Ф. Создание местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно предоставляют широкий спектр экономических и социальных услуг, но и выступают объектом и проводником социально-экономической политики федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Все это делает местное самоуправление неотъемлемой частью всего государственного механизма.

Одной из главных особенностей новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местных администраций, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением заключается в обеспечении:

эффективное выполнение местных задач, возложенных на муниципалитеты;
учет и защита интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;
тесные отношения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Еще одним атрибутом автономии местного самоуправления является закрепленная в законе гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения. В уставах муниципалитетов прямо говорится, что эффективное управление муниципальной собственностью является обязанностью органов местного самоуправления. Они имеют право совершать все сделки с муниципальной собственностью, регулировать условия пользования муниципальной собственностью, приватизировать муниципальную собственность. Закон предоставляет органам местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления экономической деятельности.

Переход России к рыночным условиям не мог не сказаться на деятельности некоторых местных органов власти. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных средств.

Функционирование современной модели организации местного самоуправления в условиях рыночной экономики предполагает ряд следующих направлений:

рациональное использование всех имеющихся ресурсов и особенно земельных;
развитие местного самоуправления как одного из способов привлечения иностранных инвестиций, а также инвестиционной деятельности самих органов местного самоуправления;
переподготовка кадров для новых рабочих мест;
пересмотр роли и реформирование муниципальных предприятий;
создание муниципальных банков для достижения следующих целей.
Уменьшить риск, связанный с хранением бюджетных средств.
увеличить государственные средства;
вовлечение местных органов власти в кредитование;
Выдавать муниципальные займы и лотереи;
Выдавать и получать кредиты.
сотрудничество местного самоуправления с предпринимательством для социально-экономического развития муниципальных территорий, улучшения условий жизни населения и решения местных проблем.

Особенностью модели местного самоуправления в России является вопрос ее характера. Алексеев Ю. П. Основы местного самоуправления. Современная система местного самоуправления характеризуется признаками, указывающими как на государственный, так и на общественный характер. К признакам, указывающим на близость местной администрации к государственным органам, относятся:

население местного сообщества проживает на территории государства, население местного сообщества является гражданином государства;
Статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации;
Местные вопросы решаются населением в рамках единой государственной политики;
Полномочия местного самоуправления носят авторитетный (государственный) характер и т.д.

Среди особенностей, характеризующих социальную природу новой модели местного самоуправления, можно выделить следующие:

Автономность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов местного самоуправления.
органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями государственного аппарата;
существование муниципальной собственности.

Поэтому можно сделать вывод, что современное самоуправление как специфическая форма правления имеет смешанный, комбинированный государственно-государственный характер.

Таким образом, оптимальная модель местного самоуправления характеризуется целым рядом особенностей. Данные особенности являются принципиальными и позволяют говорить об одной модели местного самоуправления в России, имеющей разнообразные организационные формы в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может быть сформирована только при условии всесторонней реализации этих особенностей.

Общие принципы муниципальной организации и основные организационно-правовые формы местного самоуправления

Как правило, население решает вопросы местного значения через созданные им органы местного самоуправления, передавая этим органам свои права и полномочия, которые принадлежат только населению.

Таким образом, органы местного самоуправления формируются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным возложением на них соответствующей достаточной компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления можно классифицировать по категориям:

механизм делегирования полномочий;
качество делегирования полномочий;
количество делегированных полномочий.

В Конституции Российской Федерации закреплен лишь один из возможных принципов классификации: по способу их формирования, по механизму делегирования власти народом.

«Местное самоуправление осуществляется гражданами… через выборные и иные органы местного самоуправления», а для выборных органов порядок их создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципалитетов. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под термином «иной» здесь следует понимать органы, образованные иными, неизбираемыми способами (например, образованные путем направления представителей других органов или организаций; образованные по соответствующему решению уполномоченного органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное различие между этими органами заключается в том, что народ через выборный механизм непосредственно наделяет соответствующие органы собственными исключительными полномочиями по управлению муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все другие неизбираемые органы создаются именно для того, чтобы обеспечить делегирование полномочий и не имеют собственных полномочий.

Устав муниципалитета может предусматривать присутствие высшего должностного лица — главы муниципалитета, который руководит деятельностью самоуправления на территории муниципалитета, а также других избранных представителей самоуправления.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Помимо выборных должностных лиц, в управлении местным самоуправлением, как правило, участвуют и другие должностные лица, которые назначаются или утверждаются на должность компетентным органом или должностным лицом и которые относятся к категории муниципальных служащих.

Помимо различных механизмов передачи полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству переданных полномочий.

Данная классификация предусматривает наличие местных органов власти, наделенных представительскими, исполнительными и контрольными полномочиями по вопросам местного значения. В этом случае полномочия по представительству и контролю обычно делегируются органу (представителям), но население также может создать отдельный, специальный орган с контрольными полномочиями (контрольный комитет, аудиторская палата и т.д.).

Право представлять интересы населения и принимать от его имени решения, оказывающие влияние на территорию муниципального образования, принадлежит представительному органу местного самоуправления, состоящему из депутатов, избираемых всеобщим и прямым голосованием путем тайного голосования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это власть, ближайшая к народу. Его близость определяется не столько местом в иерархической лестнице, сколько выполняемыми им функциями. Ей приходится решать вопросы местного значения и решать их в интересах народа. Поэтому местное самоуправление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда его функции могут выполняться собранием.

Закон определяет исключительную компетенцию представительных органов:

Принятие общеобязательных правил в областях компетенции муниципалитета, указанных в Муниципальном кодексе;
Утверждение местного бюджета и доклад о его исполнении.
Принимать местные планы и программы развития и утверждать отчеты об их выполнении;
Установка местных налогов и сборов;
Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с муниципальными уставами.

Право на принятие обязательных для исполнения решений, сформулированных Л.А. Беликовым, также должно быть отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.1995. По его определению, «основное различие между муниципальным законом (обязательным регулированием) и государственными законами заключается в том, что первое относится только к территории муниципалитета и касается только вопросов местного значения, вопросов муниципального хозяйства и благоустройства».

Виды нормативных актов, которые вправе принимать органы местного самоуправления, определяются уставом муниципального образования и законами субъектов Российской Федерации. К ним, как правило, относятся: решения, постановления выборного органа или главы муниципалитета — по вопросам местного самоуправления; приказы и распоряжения — по вопросам внутренней организации деятельности самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обязывает муниципалитеты создавать исполнительные органы местного самоуправления, но предусматривает возможность избрания главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, указанными подзаконными актами могут быть предусмотрены и другие органы и должностные лица местного самоуправления помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Как правило, это предполагает создание органов, в компетенцию которых входит выполнение решений, принимаемых населением муниципалитета или его представительного органа.

Говоря об общих принципах организации таких органов, О. А. Велихов справедливо ответил следующим образом: «К аппарату местного органа власти должны быть предъявлены следующие требования, соответствующие его назначению». Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отражать реальные интересы и потребности местной общины; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть работать с наименьшими затратами на его содержание, быстро, гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен назначать на руководящие должности опытных и ответственных людей и создавать для них наиболее благоприятные условия труда».

Полномочия представительного органа, а также подведомственность исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в Кодексе местного самоуправления.

Виды органов местного самоуправления

Существуют следующие типы органов местного самоуправления:

Представители: Собрание депутатов, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), Городской совет, Городское собрание, Окружной сельский комитет (Саратовская область).
Исполнительная власть: местное самоуправление (муниципальная администрация), муниципальная администрация, исполнительный комитет, мэрия.

Конкретные назначения органов местного самоуправления, а также глав муниципалитетов (главы администрации, председателя совета, председателя исполкома, мэра, президента города и т.д.) и иных выборных должностных лиц, а также срок их полномочий, как правило, определяются соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.

Другая возможная классификация — это разделение выборных и иным образом созданных органов на общие и специальные (отраслевые) в соответствии с объемом и количеством делегированных полномочий.

Как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для осуществления определенных полномочий, которые, как правило, назначаются по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населению приводит к появлению в муниципалитетах целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различными полномочиями, различающимися по механизму их возникновения, качеству и количеству передаваемых им полномочий.

Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные закономерности таких структур.

Мировая практика свидетельствует о большом разнообразии организационно-правовых форм, используемых на местном уровне.

Учитывая особенности и специфику стран, авторы имеют различные подходы к классификации, они присваивают до десятка организационно-правовых форм. На основе изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые можно схематично представить следующим образом:

форма «сильный совет — слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра на координацию деятельности исполнительных органов и контроль за их деятельностью. Мэр выполняет в основном представительские и оперативно-представительские функции. Совет имеет больше прав в сфере управления, экономических и финансовых вопросов, и особенно в вопросах назначения.
форма «сильный мэр — слабый совет». Эта форма характеризуется тем, что исполнительный орган (мэр) избирается населением напрямую, что предопределяет его весомое положение по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно принимает решения по многим повседневным вопросам и имеет право вето, которое может быть отменено только квалифицированным большинством голосов. Мэры — очень влиятельные фигуры, обладающие значительной властью и призванные решать многие народные проблемы. Эта позиция традиционно рассматривается как ступенька в национальной политике, шаг навстречу позиции губернатора или даже президента.
форма «совет-менеджер» отражает стремление «очистить» городскую политику и устранить коррупцию, неэффективность и авторитарное управление. Менеджер — политически нейтральная фигура, профессионал в области государственного управления. Он назначается и освобождается от должности советом, избранным народом. Недостатком этой модели является то, что на политику, проводимую менеджером, невозможно или трудно повлиять.
Форма правления совета-менеджера доказала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские городские власти идут по этому пути Медведева Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах.
«Форма комиссии». В состав комиссии входят избранные люди, уполномоченные, каждый из которых возглавляет департамент администрации города. В этой модели не должно быть высшего должностного лица (мэра). Преимуществом этой модели является, с одной стороны, отсутствие разделения полномочий, что замедляет процесс принятия решений. С другой стороны, «комиссионная» форма правления подвергается резкой критике со стороны экспертов, которые утверждают, что она недемократична, поскольку не допускает разделения властей. Считается, что она развивается в самых непредсказуемых направлениях и принимает уродливые формы, особенно когда члены правления не вмешиваются в дела других ведомств.
комбинированная форма. Управляющий или главный администратор отчитывается перед мэром, а не перед городским советом. Наличие профессионального руководителя обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность непосредственно влиять на политику города, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, назначающего или снимающего руководителя, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации города.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций Конституция Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. включил в число «прочих» территорий округа, края и т.д. Кроме того, в соответствии с законами о местном самоуправлении субъектов Федерации округа и уезды могут назначаться по-разному, исходя из исторических и местных традиций. (Район — волость, уезд — сельский совет).

На организацию местного самоуправления влияет ряд особенностей:

Количество жителей города,
размером с город,
наличие или отсутствие районов в городе,
другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (районных центров), а также крупных городов — областных центров с обязательным разделением на внутригородских округов.

В областных центрах район в городе не имеет автономии, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней, подготовленного представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, организация местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации базируется на многообразии организационных форм осуществления местного самоуправления, что обусловлено рядом причин:

Организация местного самоуправления в Российской Федерации находится под влиянием федеративного устройства государства,
географические факторы,
этнические процессы.

Все вышеперечисленные причины не могут не влиять на формы и методы организации местного самоуправления. Разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью выбора населением той или иной модели организации местного самоуправления уставом муниципалитета, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Развитие местного самоуправления в современной России

Практически сразу после вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало ясно, что он будет применяться не в полной мере. Его основным недостатком было отсутствие постепенного внедрения местного самоуправления. Принятый закон практически «сразу» (в течение трех месяцев) ввел в России местное самоуправление по историческим меркам.

Он не создал необходимых условий для полного осуществления закона, некоторые из которых даже не были реализованы на момент его принятия.

Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее была построена система государственной власти и управления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное для других целей, не подходит для организации системы муниципалитетов, а создание оптимальной территориальной основы не может быть автоматическим (без участия государства).

Во-вторых, необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основах не была признана проблемой. Новый статус местного самоуправления предполагает новые отношения с государством. Поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) были приняты отдельно, без понимания необходимости объединения двух подсистем (государственной и местной) в системы государственной власти и управления развитием страны.

В-третьих, не была понята роль государства в процессе создания местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, принятая Правительством РФ, возлагает на государство роль внешнего наблюдателя по вопросам местного самоуправления, не препятствуя и не поддерживая развитие местного самоуправления.

На практике государство использовало весь социальный потенциал местного самоуправления и подвергало испытанию зарождающийся институт народного управления. Это нашло отражение в создании условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны был сконцентрирован на нижнем уровне бюджетной системы — в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической базы местного самоуправления был в значительной степени спонтанным. Процессы приватизации и муниципализации не были скоординированы. Более того, первый был поддержан государством, второй — нет. Интенсивная приватизация привела к потере значительной части имущества, которое могло бы сформировать экономическую базу местного самоуправления.

Такая политика не могла длиться долго. К 2000 году коммунальные предприятия практически исчерпали свои ресурсы.

Недооценка важности реформы местного самоуправления главами исполнительной власти привела к неурегулированности межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к муниципальному кризису. Это наиболее ярко проявилось в Приморье.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформы местного самоуправления стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основные конституционные гарантии местных органов власти не были предоставлены.

Творческий потенциал местного самоуправления остался неиспользованным. Более того, во многих политических кругах преобладало мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и реализации мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципалитетах и взаимоотношений местного самоуправления с финансовыми учреждениями, а также гарантии финансовых прав местного самоуправления.

Самоуправления в России: развитие и проблемы

Процесс формирования самоуправления в России носил противоречивый характер, а также характеризовался его длительностью. Принятые реформы привели к значительным преобразованиям, так что система местного самоуправления в России довольно медленно принимала новые формы и структурировалась в соответствии с новыми требованиями. Но так или иначе, в России всегда существовало самоуправление, несмотря на реорганизацию, изменение статуса губернаторов, независимо от целей реформ и путей их проведения. Поэтому самоуправление является частью организации российского общества.

6 октября 2003 г. был издан Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», после чего стали появляться многочисленные документы и пособия, разъясняющие принципы самоуправления и проблемы этого процесса. Однако провести реформу было нелегко, поскольку законодательство на специализированном уровне было противоречивым и непоследовательным, и практически невозможно было провести все реформы сразу. Некоторые россияне даже не знают о реформах, некоторые осознают, что в рамках демократизации в регионах происходят определенные изменения, а некоторые уже живут в субъектах, где принимаются нормативные акты и документы, называя специфику самоуправления процессом. Результатом реформы является единая модель местного самоуправления, которая внедряется по всей стране.

Модель самоуправления предполагает порядок формирования и последующей деятельности органов местного самоуправления, не зависящих от субъекта Российской Федерации. Однако это противоречит организационным принципам местного самоуправления с точки зрения традиций и обычаев, которых придерживаются люди, живущие в отдельных регионах. Перед регионами, и особенно их руководителями и губернаторами, стоит задача внедрения определенного перечня изменений в их административную структуру и правовую систему. Существует строгий шаблон, не учитывающий национальные особенности и специфику территории. Поэтому регион должен «вписываться» в единый шаблон, иначе закон не будет принят.

Цели муниципальной реформы можно свести к нескольким конечным результатам, а именно.

Разграничение ответственности между электроэнергетическими компаниями региона.

Разделение обязанностей между несколькими уровнями власти.

Нельзя игнорировать значимую тенденцию реформы — значительное влияние федерального центра на местное самоуправление. В стратегии центр руководствуется логикой построения вертикали власти, в которой важную роль играет муниципалитет. Несмотря на то, что местное самоуправление призвано учитывать особенности и специфику регионального развития, руководители должны подчиняться вышестоящим органам власти, поэтому стандартизация местного самоуправления неизбежна. С одной стороны, это приведет к тому, что самоуправление будет управляться, а с другой стороны, это также приведет к потере ценностей и конкретных норм, которых придерживаются регионы.

В России местное самоуправление до сих пор формируется на основе советских традиций. Как бывшие, так и нынешние местные органы власти обладают формальной автономией. Но современность диктует разные правила, и сейчас местные органы власти ориентированы на работу в полную силу и преодоление проблем и противоречий. Это требует наличия необходимых ресурсов для осуществления их собственных и делегированных полномочий. Несмотря на то, что организационные формы реализации местного самоуправления достаточны и закреплены на федеральном уровне, участие граждан в жизни местного сообщества по-прежнему ниже среднего уровня.

Основная проблема заключается в том, что с точки зрения законодательной власти происходит огосударствление института местного самоуправления. Депутаты обязаны осуществлять государственную власть, законом предусмотрены формы прямого федерального регулирования и контроля субъектов Российской Федерации по вопросам местного значения. Среди противоречий — ограниченная автономия местных органов власти в определении вопросов местного значения и ответственности муниципалитетов. Столкнувшись с рядом трудностей, эксперты предлагают некоторые пути оптимизации системы местного самоуправления с целью стабилизации ситуации. Таким образом, актуальные проблемы местного самоуправления заключаются в следующем:

Кадровые вопросы;
бюджетные вопросы;
Низкая эффективность использования бюджетных средств;
Отсутствие контроля и подотчетности за использованием бюджетных средств.

Эксперты высказывают мнение о целесообразности внесения изменений в Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Прогресс начинается с правовой базы, и поэтому требуется тщательный обзор направлений и правовых условий и их корректировка. Нынешняя структура местного самоуправления должна быть сохранена, но в то же время контрольные и надзорные органы получат новые полномочия и большее влияние на деятельность. Прозрачная и подотчетная муниципальная система будет эффективной, а это означает, что контроль над бюджетом и отходами также будет осуществляться на новом уровне.

Для выхода на новый уровень и совершенствования системы местного самоуправления некоторые органы должны быть упразднены, а на территориях должно быть развито территориальное общественное самоуправление. Это предполагает создание межпоселенческих территорий, где все полномочия осуществляются администрацией муниципального района. На смену поселению приходит глава, работник администрации муниципального района, который отвечает за решение некоторых вопросов, ранее входивших в компетенцию местной администрации поселения. Хотя в определенном смысле органы местного самоуправления становятся автономными и независимыми, орган (управление, администрация), контролирующий органы местного самоуправления и регулирующий бюджетные и финансовые расходы, будет расположен на более высоком уровне.

На странице курсовые работы по менеджменту вы найдете много готовых тем для курсовых по предмету «Менеджмент».

Здесь темы рефератов по менеджменту

Читайте дополнительные лекции: